违法建设项目“顺利通过验收”半年后被责令拆除

    “样板市场”变废墟的背后

    专家认为：昆明市商务局应为“验收”担责

　　占地约３６００平方米、建筑面积１５００平方米、共投资３０６万元，拥有摊位７６个、铺面３９间，有１００多户商户进驻，曾被称为“我省第一个标准化农贸市场”的金亚生鲜市场，自去年８月“顺利通过验收”后，作为昆明市西山区首个试点标准化农贸市场，曾经吸引了大理、安宁等地相关单位慕名前来“取经”。然而就是这样一个被极力宣扬过的标准化试点农贸市场，如今却因占压规划道路红线而被认定为违章建筑，进而被要求自行拆除……

    “标准化市场”化为废墟

　　３月２４日，在两台挖掘机的轰鸣声中，记者来到金亚生鲜市场拆除现场采访。曾经的市场，此时只剩下残垣断壁，如果不是书写在断壁上几个鲜红的“干净、卫生、味道好”等宣传语，记者实在无法辨认眼前这一片废墟，在数天前还是一个比较繁荣的农贸市场。

　　市场经营管理方——昆明金木牛商贸有限公司的办公室主任胡思亮介绍说，金亚生鲜市场是由昆明市商务局牵头修建，在开工建设之前选址的时候，包括规划局、城管监察等十几个单位的相关负责人都来实地看过。市场建成后的２００７年６月２８日，那十几个部门也都派员前来对市场进行了验收。后来还被昆明市商务局、昆明市工商局确定为昆明市首批“标准化农贸市场”和“创建国家卫生城市”建设试点单位。

　　关于建设市场时相关手续不完备的情况，胡思亮说：“之所以被规划局认定为违章建筑，主要的原因就是我们当时的规划方面的手续不怎么完善。”他告诉记者，作为昆明市样板工程、西山区标准化农贸市场试点单位，有关部门当时确实答应边修建边办手续，公司也一直在等着政府部门协调，但相关的批复件始终没有拿到。今年２月２５日，公司接到昆明市规划局下达的自行拆除文件通知，经过近一个月的努力，在妥善地处理了已入驻市场的１００多商户的问题后，公司于３月２０日开始了自行拆除工作。

　　说到公司在这整个过程中的损失，胡思亮给记者算了一笔账：兴建市场时公司投入建设资金３００多万元；为减少商户损失，公司全额返还商户租金、设施押金等近８０万元，其中包括已经营半年应收的租金约５０万元；市场运营半年的管理成本２０多万元以及拆除施工费用４００００多元，公司前后损失近５００万元。

    施工期间曾被要求停工

　　在昆明市商务局于２００７年７月２３日下的《关于金亚农贸市场通过验收的通知》（以下简称“通知”）中称“２００７年６月２８日，市商务局组织市工商局、市财政局、市规划局……等标准化农贸市场改造领导小组成员单位，对金亚综合市场进行了考评验收。经考核验收小组全面对照检查，金亚农贸市场达到《昆明市标准化农贸市场建设改造规范》要求，顺利通过验收。”

　　“通知”还要求西山区商务局“尽快与西山区财政局联系，拨付该市场的标准化建设补贴。”

　　昆明市商务局市场规划与运行调节处李明高处长告诉记者：“金亚农贸市场确实是昆明市商务局牵头兴建的。当初选址时，我们也邀请了规划局、工商局等各相关部门一起到实地查看过。经过实地查看，同意昆明金木牛商贸有限公司对那一片空地进行开发并建市场，但具体建在什么位置，那是规划局说了算的。”

　　关于金亚市场手续不全，但是却通过验收的问题，李明高表示，“验收时也是各部门一起参加的，我们商务局的主要职责就是针对市场的设施是否符合标准化市场的要求进行检查。至于是否通过规划审批，就不属于商务局的职责范围，我们也不便过问。记得当时在验收时，规划部门的同志也提出过要完善手续，但没有提出要拆除。”而关于金亚市场更详细的情况，李明高则要求记者与西山区商务局联系，“他们那边更清楚。”

　　据了解，金亚市场所处的位置，早在１９９８年就被规划为金广路。２００７年４月，市场还在建设的时候，昆明市规划局就曾经向其下达了“停工通知书”，但市场并没有因为接到“停工通知书”而停止施工。

　　据金木牛公司有关负责人介绍，金亚市场是在昆明市、西山区两级政府部门支持下建设的“民心工程”，从市场建设前期就得到了昆明市商务、财政、卫生、质检、工商等部门的大力支持，因此，当时他们就没有停工。“当时也考虑有政府作为后盾，我们才大胆的做一个投资建设，因为如果没有政府的文件或要求，我们也不可能会去盲目地投资建设。”胡思亮表示。

    “验收”情况说法不一

　　在昆明市商务局，记者了解到，在对金亚市场进行验收时，规划部门的人员也参加了。据知情人士透露，在进行验收时，规划部门的人员就市场规划审批手续不完备的情况提出过不同意见，但最后还是给市场打了８７分。

　　对于规划部门给金亚市场“打了８７分”的说法，记者在规划局采访时得到的却是另一种说法。

　　３月２６日下午，昆明市规划局办公室一位不愿透露姓名的工作人员向记者透露，在金亚市场验收时，“我们当时明确表示，手续没有，在规划这一口我们肯定不能打分。”“涉及到我们这一块就是建设手续是否完善，建设手续包括土地、规划等各方面，所以我们没有打分……”

　　当记者表示想了解更详细的情况时，这位工作人员要求记者提供“采访提纲”。西山区商务局同样要求记者提供采访提纲，记者于３月２７日分别向昆明市规划局及西山区委宣传部传真了采访提纲，但直到发稿时止，记者未收到上述部门的任何反馈。

    以《城乡规划法》作为处罚依据不妥

　　针对该案中出现的一些法律问题，记者采访了法律界的一些专家人士。

　　在昆明市规划局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》中，记者看到规划局这样表述：“昆明金亚生鲜市场．．．．．．该建筑占压规划道路，建筑行为违反了《城乡规划法》第四十条之规定，属违法建筑。”也就是说，昆明市规划局作出了拆除决定的依据是我国的《城乡规划法》。

　　对此，范培红律师认为，该案并不适用《城乡规划法》。范律师表示，法律原则上不具有溯及既往的效力，即法律只适用于后来的行为，对于法律生效实施前的行为是不适用的，我国《城乡规划法》于２００８年１月１日起施行，金亚生鲜市场达到《昆明市标准化农贸市场建设改造规范》要求，顺利通过验收是在此之前的行政行为。所以，２００８年２月２５日，因市场建筑占压规划道路，违反《城乡规划法》有关规定，属违法建设，被昆明市规划局责令自行拆除的这个行政行为是不符合法理的，之前的行政行为不存在违反《城乡规划法》的可能性。

　　云南大学法学院杨临宏教授对此也持同样的观点，同时，杨教授认为金亚生鲜市场如果属于违章建筑，也应适用当时生效的《城市规划法》，以此为依据作出处罚决定，而不适用《城乡规划法》。

    政府行为违反了“信赖保护原则”

　　一个手续不全却可以上马的工程，验收时还称属于合格，但建成不久却又被定位因“占压规划道路，违反相关法规”就被拆除，这样的行为之间反映了什么问题？专家称至少说明政府的行为违反了行政法上的“信赖保护原则”。

　　范培红律师说，信赖保护原则是行政法的基本原则，即有权机关应保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法或合理利益。也就是说，行政相对人基于对政府的信赖，做出了一定的行为后，政府就应当保持政策的连贯性，而不能随意变更政策。行政机关不可任意撤销、撤回、废止已经公之于众的承诺、决定或政策，其行政行为应具有稳定性，不得朝令夕改或任意翻悔，否则也应承担相应的法律责任。只有这样，整个社会才能有条不紊地维系在良好的秩序当中。

　　范律师表示，该市场由昆明市商务局牵头修建，建成之后，昆明市商务局也曾组织市规划局、市城管局西山区分局等行政单位进行了考评验收达标。虽然没有获得完善规划审批手续，但毕竟作为行政相对人的企业已经对政府的行为产生了信赖，不能因为辜负这个信赖而使行政相对人蒙受不必要的损失。如果行政机关出尔反尔，就不值得信赖，其代价就是增加行政成本，降低行政效率。

　　对此，杨临宏教授也持同样的态度。杨教授表示，我国《行政许可法》对“信赖保护原则”做了规定，该法第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

    “规划部门行政不作为”

　　云南行政学院的吉龙华教授认为，从实际情况看，规划部门具有不作为的行为，既然是违章建设当时为什么不采取相应措施，或早日责令拆除？而商务局明知手续不合法还促使金木牛商贸有限公司实施并且组织验收，虽然“验收”的是市场本身是否达标而不是建筑是否合法，但也足以误导他人。显然，这是与政府部门之间协调不力和未完全正确履行职责有一定的关系。而相对人应当清楚施工建设要到规划部门办理相关手续，在未办理的情况下就进行工程也有一定的责任。

　　吉教授认为，该项目是在昆明市商务局的牵头促动下开始实施的，而这个项目的建设并没有办理相关规划手续。显然这是一个违法建筑，当时可能大家都在想以后补办手续也就合法了，只是没想到马上就修起路来。但昆明市商务局的“通过验收的通知”不等于该项目的建设在规划方面的合法化，何况这个“通知”也不是发给行政相对人的，因此，“通知”是一个内部行政行为，不直接对相对人产生法律效力。而除了“通知”行为外，与之紧密相关的是昆明市商务局牵头进行这个项目的行为，如果“建设补贴”是给市场承建人，则具有行政指导的性质。那么，政府有关部门应当告知规划的合法性问题，承建人也应当知道实施该工程应当到规划部门办理相关手续。

    数百万元损失谁来埋单？

　　作为市场建设管理方的昆明金木牛商贸公司，在整个过程中遭到数百万的损失，他们能否得到补偿？

　　对此，范培红律师称，对于政府部门的行政行为性质是模糊的，所以要加以界定到底是行政许可行为还是行政指导行为。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。如果是行政指导行为，既不可以申请行政复议，也不可以提起行政诉讼。如果是行政许可行为，昆明金木牛商贸公司既可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼来对信赖利益给予救济，当然还可以通过协商途径来解决。范培红律师认为，无论程序是否行得通，依据信赖保护原则，昆明金木牛商贸公司的实体信赖利益都应该得到补偿。

　　在具体应由哪些政府部门承担责任的看法上，杨教授表示区分是否承担责任要看之前该政府部门是否进行过相应的验收。在本案中，在《关于金亚农贸市场通过验收的通知》中，虽然提及“昆明市规划局”等相关单位参与了验收，但是最后的签章却只有“昆明市商务局”，因此，该行为只能认定为昆明市商务局的验收行为，并不能代表其他行政单位通过验收，昆明市商务局应当为自己的“验收”行为承担相应的责任。

　　在谈到该案留给我们的教训时，杨教授表示，该案中，一个显著的特征是为了赶工程的进度，而忽略了程序上的完整，这对于企业来说会得不偿失。一个规范化的工程应当进行相应的论证，再进行各种法律程序上的完善，一味赶工程进度也不能有违法行为的存在，否则最终吃亏的还是企业本身。